จับตา ร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย หาทางออกที่เป็นธรรมจากวิกฤติเศรษฐกิจ ก่อนเกิดสึนามิของการเป็นหนี้

เมื่อวิกฤติการแพร่ระบาดของโควิด-19 ซ้อนทับกับวิกฤติทางเศรษฐกิจ ส่งผลให้คนจำนวนมากได้รับผลกระทบจากภาวะหนี้สินโดยไม่ทันคาดคิดและกินเวลายาวนาน เครื่องมือหนึ่งที่จะช่วยให้คนเหล่านั้นเป็นอิสระจากภาระที่กดทับอยู่ คือ การใช้กฎหมายที่เอื้อให้เข้าถึงความช่วยเหลือได้มากยิ่งขึ้น แต่กระนั้นในทางปฏิบัติย่อมมีข้อจำกัดที่จำเป็นต้องพิจารณาปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสม เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะอย่างแท้จริง 

วันที่ 5 ตุลาคม 2564 แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand) ร่วมกับสภาองค์กรผู้บริโภค จัดเสวนาออนไลน์ในหัวข้อ ‘การแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย เพื่อ ‘ชีวิตใหม่’ หลังโควิด-19’ เพื่อร่วมพูดคุยหาแนวทางปรับแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ฉบับที่ 11 พ.ศ. … ให้บุคคลธรรมดามีโอกาสเข้าถึงกระบวนการยื่นล้มละลายโดยสมัครใจและเริ่มต้นชีวิตใหม่ที่ปราศจากหนี้สินได้อย่างเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น

เปลี่ยนหลักคิดในการลงโทษลูกหนี้ ด้วยการ fresh start

ในฐานะผู้จัดเวทีเสวนาและหัวหน้าทีมวิจัยของแนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand) สฤณี อาชวานันทกุล เปิดประเด็นว่าด้วยแนวคิดในการผลักดันให้มีการแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย และเปิดช่องให้บุคคลธรรมดาสามารถยื่นล้มละลายโดยสมัครใจได้ เนื่องจากผลพวงของวิกฤติโควิด-19 ที่กระทบต่อผู้คนอย่างกว้างขวาง ทั้งธุรกิจขนาดใหญ่ ผู้ประกอบการรายย่อย ไปจนถึงกลุ่มคนทุกสาขาอาชีพที่ต้องแบกรับภาระหนี้สินล้นพ้นตัว

ปัจจุบันประเทศไทยกำลังเตรียมการแก้ไขกฎหมาย ภายหลังจากคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย (ฉบับที่ 11) พ.ศ. … เมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา โดยสฤณีระบุว่า ในระดับสากลกฎหมายล้มละลายเกิดขึ้นมาอย่างยาวนานและมีพัฒนาการเรื่อยมาตามลำดับ จากเดิมมีแนวคิดที่มุ่งลงโทษลูกหนี้เป็นหลักหากไม่สามารถชำระหนี้ได้ตามกฎหมาย ต่อมาจึงใช้หลักการให้อภัยด้วยมุมมองทางมนุษยธรรม จากนั้นจึงเริ่มคำนึงถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจโดยให้โอกาสผู้ประกอบการที่ประสบปัญหาทางธุรกิจสามารถกลับมาเริ่มต้นตั้งหลักใหม่ (fresh start) เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจเดินหน้าต่อไป

สฤณี อาชวานันทกุล แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand)

“วิกฤติโควิด-19 ส่งผลให้คนจำนวนมากต้องประสบปัญหาทางเศรษฐกิจโดยที่ไม่ได้เกิดจากความผิดพลาดของตนเอง ดังนั้นในระหว่างที่กำลังมีการพิจารณาแก้ไขกฎหมายล้มละลาย เราจะอาศัยโอกาสนี้ในการปรับปรุงเนื้อหากฎหมายอย่างไรให้ลูกหนี้รายย่อยได้รับประโยชน์ด้วย” 

สฤณีกล่าวว่า หลักของกฎหมายล้มละลายที่ดีอาจพิจารณาได้จากเอกสารข้อแนะนำถึงฝ่ายนิติบัญญัติ ว่าด้วยกฎหมายล้มละลาย (Legislative Guide on Insolvency Law) ของ UNCITRAL (2005) ซึ่งเป็นหนึ่งในคณะกรรมาธิการของสหประชาชาติที่ดูแลด้านกฎหมายการค้าระหว่างประเทศ โดยมีแนวคิดหลักคือ 

  1. กฎหมายล้มละลายต้องสร้างความแน่นอนในตลาด เพื่อส่งเสริมเสถียรภาพและการเติบโตทางเศรษฐกิจ
  2. สามารถดึงมูลค่าสูงสุดของสินทรัพย์ (maximization of value of assets) ในการขายทอดตลาด
  3. สร้างสมดุลระหว่างการขายทอดตลาด กับการฟื้นฟูลูกหนี้
  4. สร้างหลักประกันว่าเจ้าหนี้ที่มีสถานภาพใกล้เคียงกัน ควรจะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน
  5. คลี่คลายภาวะล้มละลายได้อย่างทันท่วงที มีประสิทธิภาพ และเป็นกลาง
  6. รักษาทรัพย์สินที่ถูกสั่งพิทักษ์ทรัพย์ เพื่อกระจายให้กับเจ้าหนี้อย่างเท่าเทียม
  7. กฎหมายต้องมีความโปร่งใสและคาดหมายได้ สร้างแรงจูงใจให้เกิดการเก็บข้อมูลและกระจายข้อมูลที่มีประสิทธิผล
  8. ยอมรับในสิทธิของเจ้าหนี้ มีกฎกติกาชัดเจนในการจัดลำดับการชำระหนี้
  9. ควรมีกลไกรับมือกับการล้มละลายข้ามพรมแดน

เมื่อกลับมาดูร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ที่อยู่ในขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา สฤณีชี้ให้เห็นประเด็นสำคัญ อาทิ การมุ่งเน้นสร้างกลไกให้ลูกหนี้ SMEs สามารถเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการได้เช่นเดียวกับการฟื้นฟูกิจการปกติ โดยจะมีระยะเวลาดำเนินการที่สั้นกว่า มีความซับซ้อนน้อยกว่า รวมถึงเปิดช่องให้มีการฟื้นฟูกิจการแบบเร่งรัด เพื่อใช้เป็นทางเลือก

นอกจากนี้จะมีการยกเลิกเงื่อนไขที่กำหนดให้ลูกหนี้ SMEs ต้องขึ้นทะเบียนกับสำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (สสว.) หรือต้องจดทะเบียนกับหน่วยงานอื่นของรัฐ จึงจะสามารถร้องขอให้ฟื้นฟูกิจการได้ (แต่ยังมีเงื่อนไขว่าต้องเป็น ‘หนี้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการ’ ไม่ใช่หนี้ส่วนบุคคล) 

ส่วนข้อดีอีกประการคือ ลูกหนี้ SMEs สามารถยื่นคำร้องขอฟื้นฟูกิจการของตนได้ โดยที่ยังไม่ต้องทำแผนฟื้นฟูกิจการ ขณะเดียวกันก็มีการปรับกระบวนการฟื้นฟูเป็น 3 ช่องทาง คือ 1) การฟื้นฟูกิจการ สำหรับธุรกิจที่มีหนี้อย่างน้อย 50 ล้านบาท จากเดิม 10 ล้านบาท 2) ฟื้นฟูกิจการ SMEs โดยบุคคลธรรมดาต้องมีหนี้อย่างน้อย 2 ล้านบาท คณะบุคคลหรือห้างหุ้นส่วนต้องมีหนี้อย่างน้อย 3 ล้านบาท และบริษัทจำกัดต้องมีหนี้ 3-50 ล้านบาท 3) ฟื้นฟูกิจการแบบเร่งรัด กรณีธุรกิจที่มีหนี้อย่างน้อย 50 ล้านบาท

“การแก้ไขกฎหมายดังกล่าวถือเป็นนิมิตหมายที่ดี แต่อาจยังไม่ตอบโจทย์ลูกหนี้รายย่อยหรือบุคคลธรรมดาที่ประสบปัญหาในช่วงโควิด ดังนั้นจึงควรมีการคุ้มครองสิทธิที่เท่าเทียมทั้งฝ่ายลูกหนี้และเจ้าหนี้ เพราะที่ผ่านมาเจ้าหนี้จะเป็นฝ่ายยื่นฟ้องล้มละลายลูกหนี้ แต่ตัวลูกหนี้เองยังไม่สามารถยื่นล้มละลายโดยสมัครใจได้ ขณะเดียวกันการยื่นฟื้นฟูกิจการก็เปิดช่องให้เฉพาะนิติบุคคลเท่านั้น แต่ยังไม่ครอบคลุมถึงบุคคลธรรมดา” สฤณีกล่าว 

ทุกข์ของลูกหนี้ เครียด-ฆ่าตัวตาย-ไร้ที่พึ่ง

หากกล่าวถึงสถานการณ์ลูกหนี้ในภาวะโควิด-19 อาจิน จุ้งลก มูลนิธิสุภา วงค์เสนา เพื่อการปฏิรูปสิทธิลูกหนี้ เล่าว่า ที่ผ่านมาทางมูลนิธิฯ ได้ทำงานร่วมกับอาสาสมัครหมอแก้หนี้ 4 ภาค หรือ ‘เครือข่ายปลอดหนี้มีสุข’ โดยเปิดสายด่วนรับปรึกษาปัญหาหนี้สิน โดยพบว่ากลุ่มที่เดือดร้อนมากที่สุดคือลูกหนี้นอกระบบ 

“เคสที่เราพบคือ ลูกหนี้มีภาวะความเครียดสูงและคิดฆ่าตัวตาย โดยเฉพาะลูกหนี้นอกระบบแบบรายวัน รวมถึงผู้ค้ำประกันด้วย ขณะที่ตำรวจท้องที่กลับไม่รับแจ้งความ เพราะมองว่าเป็นคดีแพ่ง ลูกหนี้จึงไม่ได้รับความคุ้มครอง”

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่มูลนิธิฯ และอาสาสมัครพยายามทำคือ การยุติการฆ่าตัวตายของลูกหนี้ให้ได้ก่อน จากนั้นจึงส่งต่อไปยังศูนย์ช่วยเหลือลูกหนี้ที่ไม่ได้รับความเป็นธรรม กระทรวงยุติธรรม แต่ปัจจุบันศูนย์แห่งนี้ได้ปิดตัวลงแล้ว 

อาจิน จุ้งลก มูลนิธิสุภา วงค์เสนา เพื่อการปฏิรูปสิทธิลูกหนี้

“เหตุผลหนึ่งที่ลูกหนี้เกิดความหวาดวิตกเมื่อได้รับหมายศาลคือ คำว่า ‘โจทก์’ กับ ‘จำเลย’ เพราะฟังดูแล้วเหมือนเป็นคดีอาญาร้ายแรง ถ้าเป็นไปได้ก็อยากให้เปลี่ยนเป็นคำว่า ‘เจ้าหนี้’ กับ ‘ลูกหนี้’ แทน อย่างน้อยก็น่าจะช่วยลดความเครียดลงได้บ้าง”

อาจินเล่าว่า อีกหนึ่งปัญหาที่พบมากคือ ‘ความไม่รู้’ ทำอย่างไรจึงจะให้ลูกหนี้รู้ขั้นตอนกฎหมายหลังจากเซ็นสัญญาเงินกู้ไปแล้ว และเมื่อเกิดผลกระทบตามมาจะทำอย่างไร ซึ่งการแก้ไขปัญหาลูกหนี้ควรจะตอบโจทย์บุคคลธรรมดาทุกสาขาอาชีพที่ควรได้รับการคุ้มครองจากกฎหมาย ไม่ใช่แค่ภาคธุรกิจขนาดใหญ่ 

“ถามว่าทำไมจึงต้องปฏิรูปสิทธิลูกหนี้ เหตุผลก็เพราะเมื่อลูกหนี้ถูกบังคับคดีและทรัพย์สินถูกขายทอดตลาดแล้ว ก็ยังไม่หมดภาระหนี้อยู่ดี” 

ด้วยเหตุนี้ ลูกหนี้จึงควรมีสิทธิยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ เพื่อจะเริ่มต้นชีวิตใหม่ได้อีกครั้ง 

“การแก้ปัญหาหนี้ควรที่จะมีหน่วยงานกลางเป็นผู้ดูแลช่วยเหลือประชาชน เพราะลำพังตัวลูกหนี้เองคงไม่สามารถจัดการปัญหาตรงนี้ได้ ด้วยปัญหาในเชิงเทคนิคและการจัดการมากมาย เมื่อลูกหนี้ไม่มีความรู้ จึงไม่แฟร์ที่จะอยู่ใต้กติกาที่ไม่เป็นธรรม” อาจินกล่าว

กฎหมายต้องเปิดกว้าง ให้ลูกหนี้มีพื้นที่หลบภัย

ข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้ นับเป็นคดีที่มีจำนวนค่อนข้างสูงและจำเป็นต้องได้รับการแก้ไข ดร.กนก จุลมนต์ ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นประจำกองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา ชี้ให้เห็นว่า ในปี 2562 มีคดียื่นฟ้องล้มละลายหรือคดีฟื้นฟูกิจการ ประมาณ 8,000 คดี ในปี 2563 มีคดีที่เริ่มต้นฟ้องใหม่อีกประมาณ 9,000 คดี และในปี 2564 (ข้อมูล ณ เดือนสิงหาคม) มีคดีประมาณ 5,500 คดี โดยส่วนใหญ่เป็นคดีล้มละลาย ส่วนคดีฟื้นฟูกิจการมักเกิดขึ้นกับธุรกิจขนาดใหญ่ เพราะมีจำนวนหนี้ที่ค่อนข้างสูง โดยในปี 2563 มีเพียง 39 คดี และปี 2564 มีการยื่นคำร้องขอฟื้นฟูกิจการเพียง 15 คดี 

“ความร้ายแรงของปัญหาที่เกิดขึ้น ไม่เพียงสะท้อนผ่านสถิติจำนวนคดีเท่านั้น หากยังหมายถึงจำนวนหนี้ในการฟ้องร้อง ซึ่งแต่ละปีมีมูลหนี้รวมกันทั้งสิ้นไม่ต่ำ 100,000 ล้านบาทต่อปี อีกทั้งมีการคาดการณ์ว่าหลังสิ้นสุดมาตรการระยะสั้นที่ภาครัฐนำมาใช้ในช่วงวิกฤติโควิด อาจเกิด ‘สึนามิ’ ของคดีล้มละลายหรือคดีฟื้นฟูกิจการที่จะทะลักเข้าสู่กระบวนการศาลได้”

ดร.กนก กล่าวว่า ในปัจจุบัน พ.ร.บ.ล้มละลาย พ.ศ. 2483 มีการแก้ไขครั้งล่าสุดเป็นฉบับที่ 10 ในปี 2561 ซึ่งคดีส่วนใหญ่ 99 เปอร์เซ็นต์ เป็นกรณีที่เจ้าหนี้ยื่นฟ้องลูกหนี้ให้ล้มละลาย ส่วนกระบวนการฟื้นฟูกิจการมีอยู่ 2 รูปแบบคือ หมวด 3/1 สำหรับลูกหนี้บริษัทจำกัด บริษัทมหาชนจำกัด หมวด 3/2 สำหรับ SMEs

ดร.กนก จุลมนต์ ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นประจำกองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา

สำหรับลูกหนี้ที่เป็น SMEs สิ่งที่ไทยยังไม่มีระบบกฎหมายรองรับคือ การยื่นล้มละลายด้วยความสมัครใจ ซึ่งในสหรัฐอเมริกามี 2 รูปแบบคือ หมวด 7 ลูกหนี้ยื่นคำร้องขอให้ตัวเองล้มละลาย โดยขอชำระหนี้ที่ค้างอยู่ทั้งหมดตามทรัพย์สินที่มีเท่านั้น แล้วเริ่มต้นชีวิตใหม่ได้ และหมวด 13 คือลูกหนี้ขอประนอมหนี้หรือปรับโครงสร้างหนี้ หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งคือ การฟื้นฟูกิจการของบุคคลธรรมดา ซึ่งกระบวนการฟื้นฟูกิจการของประเทศไทยตั้งแต่ช่วงปี 2541-2559 ให้ฟื้นฟูเฉพาะกิจการขนาดใหญ่เท่านั้น จนกระทั่งหลังปี 2559 จึงเริ่มมีการหันมามองคนตัวเล็กหรือ SMEs แต่ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา มี SMEs เข้ามายื่นขอรับการฟื้นฟูเพียง 9 รายเท่านั้น ส่วนที่เหลืออีกนับหมื่นรายไม่สามารถเข้าถึงช่องทางการช่วยเหลือได้ เนื่องจากมีข้อจำกัดในนิยามของคำว่า SMEs 

อีกหนึ่งเงื่อนไขที่เป็นปัญหาคือ ข้อกำหนดเรื่องจำนวนหนี้ขั้นต่ำ หากมีหนี้ไม่ถึงหนี้ขั้นต่ำก็ไม่สามารถเข้าถึงประโยชน์จากกระบวนการต่างๆ ได้ 

“จะเห็นได้ว่า หนี้ขั้นต่ำของคดีฟ้องล้มละลายคือ 1-2 ล้าน และหากจะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูก็ต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 10 ล้าน ซึ่งกฎหมายของไทยยังกำหนดจำนวนหนี้ขั้นต่ำ และในร่างฉบับแก้ไขที่ผ่าน ครม. แล้ว ก็ยังกำหนดหนี้ขั้นต่ำอยู่ ว่าบุคคลธรรมดาที่ประกอบธุรกิจต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 2 ล้าน ถ้าเป็นบริษัทต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 3 ล้าน ขณะที่ข้อมูลจาก สสว. ระบุว่า ลูกหนี้ที่เป็น SMEs ส่วนใหญ่ 59 เปอร์เซ็นต์ มีหนี้ไม่ถึง 1 ล้านบาท นั่นหมายความว่า หากกฎหมายฉบับนี้ผ่านสภาไป ลูกหนี้ที่จะได้รับความช่วยเหลือก็จะเป็นเพียงส่วนน้อย ดังนั้น หลักการของกฎหมายจึงควรต้องเปิดประตูให้กว้างที่สุด เพื่อเป็นทางเลือกให้ลูกหนี้สามารถเข้ามาหลบภัยในการทำแผนฟื้นฟูกิจการได้”

ดร.กนก ให้ข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้มีการเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเมื่อเดือนตุลาคม ปี 2563 ซึ่งร่างแรกไม่มีการกำหนดหนี้ขั้นต่ำ ลูกหนี้ทุกระดับสามารถเข้ามาใช้ช่องทางช่วยเหลือตรงนี้ได้ แต่เหตุใดหลังจากมีการแก้ไขเพิ่มเติมแล้วยังนำหนี้ขั้นต่ำกลับมาใช้ ส่งผลให้ประตูที่เปิดรับลูกหนี้หดแคบลง

นอกจากนี้ ในร่างแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับสภาวะพักการชำระหนี้ หมวด 90/102 ยังไม่เปิดให้ลูกหนี้เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูอัตโนมัติ ลูกหนี้จำเป็นต้องมายื่นคำร้องขอและต้องมีการไต่สวน ซึ่งจุดนี้ตรงข้ามกับหลักการในกฎหมายสภาวะพักการชำระหนี้ เมื่อศาลพิจารณาเบื้องต้นและรับคำร้องขอแล้ว ต้องให้ความคุ้มครองทันที คือห้ามมิให้เจ้าหนี้บังคับชำระหนี้ หรือบังคับเอากับหลักทรัพย์ค้ำประกันของลูกหนี้ สภาวะพักการชำระหนี้ของร่างกฎหมายฉบับนี้จึงยังไม่ให้ประโยชน์กับลูกหนี้เช่นเดียวกับกฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เป็นข้อกังวลคือ หากมีกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจ อาจทำให้ประเทศเกิดหนี้เสีย (NPL) เพิ่มขึ้นและกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวม ในต่างประเทศจึงมีการออกบทเฉพาะกาล เช่น บังคับใช้ไม่เกิน 3 ปี หากมีสัดส่วน NPL เกินกว่าที่กำหนด 

“ท้ายที่สุดแล้ว หนี้เป็นเรื่องความไว้เนื้อเชื่อใจต่อลูกหนี้ เราควรมองว่าลูกหนี้เป็นผู้สุจริต แต่โชคร้ายเนื่องจากเหตุการณ์อะไรก็ตาม เช่น โควิดระบาด กระบวนการทางกฎหมายทั้งหมดจึงควรเลิกสันนิษฐานว่าลูกหนี้เจตนาทุจริตหรือมีเงื่อนแง่ แล้วให้เข้ามาสู่กระบวนการตรวจสอบภายหลังได้”

ลูกหนี้ต้องการผู้ช่วยมืออาชีพ

เชิดศักดิ์ หิรัญสิริสมบัติ รองอัยการสูงสุด ให้ข้อสังเกตถึงรายละเอียดในร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ว่า การฟื้นฟูหนี้สำหรับบุคคลธรรมดามีประเด็นสำคัญ 2 ประการคือ หนึ่ง การทำแผนฟื้นฟูยังคงกำหนดให้ลูกหนี้เป็นผู้ทำแผนฟื้นฟูเอง ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายที่ลูกหนี้รายย่อยจะสามารถทำได้ 

“ภาคธุรกิจในประเทศไทยมีเพียงไม่กี่รายที่สามารถทำแผนฟื้นฟูหนี้ได้ ส่วนใหญ่เป็นบริษัทที่มีนักกฎหมายจากต่างประเทศเป็นที่ปรึกษา เพราะแม้กระทั่งนักกฎหมายของไทยก็ยังไม่เข้าใจว่าฟื้นฟูคืออะไร ฉะนั้น การกำหนดให้ลูกหนี้อย่าง SMEs เป็นผู้จัดทำแผนฟื้นฟูด้วยตัวเอง ตอบได้เลยว่าเป็นไปไม่ได้

“ประการต่อมา ถึงแม้ศาลจะสั่งให้ทำแผนฟื้นฟูหนี้ แต่สิ่งที่ยากลำบากก็คือ การประชุมเจ้าหนี้ เพราะถ้าลูกหนี้สามารถเจรจาไกล่เกลี่ยกับเจ้าหนี้ได้ ก็คงไม่ต้องเข้าสู่กระบวนการศาล ยิ่งถ้าเป็นลูกหนี้ SMEs ยิ่งมีศักยภาพน้อยมากในการต่อรอง” 

เชิดศักดิ์ หิรัญสิริสมบัติ รองอัยการสูงสุด

หนึ่งในข้อเสนอแนะของเชิดศักดิ์คือ ควรมีคนกลางหรือหน่วยงานกลางที่เกี่ยวข้องเข้ามาช่วยเหลือดูแลการจัดทำแผนฟื้นฟูหนี้ของบุคคลธรรมดาหรือ SMEs เพื่อให้กฎหมายเข้าถึงคนทั่วไปได้จริง 

“ในร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย โจทย์หลักคือเน้นการแก้ปัญหาให้กับ SMEs ซึ่งหลักสำคัญควรจะต้องมีเงื่อนไขเช่นเดียวกับกิจการขนาดใหญ่ และให้หน่วยงานที่กำกับดูแล เช่น สสว. Exim Bank เข้ามาเป็นผู้ช่วยในการจัดทำแผนฟื้นฟูให้กับลูกหนี้ ให้คำแนะนำ รวมถึงเป็นแหล่งเงินทุน ซึ่งจะทำให้กฎหมายนี้สมบูรณ์ขึ้น” รองอัยการสูงสุดกล่าว 

เชิดศักดิ์กล่าวเพิ่มด้วยว่า ลูกหนี้อีกกลุ่มหนึ่งที่น่าเป็นห่วงอย่างมากคือ ลูกหนี้สหกรณ์ โดยเฉพาะสหกรณ์ที่ไม่มีมาตรการช่วยเหลือใดๆ แก่ลูกหนี้ หรือไม่มีระเบียบกฎเกณฑ์ในการลดหนี้ โดยมักอ้างประโยชน์ของสมาชิกเป็นหลัก 

นอกจากนี้ยังมีอีกประเด็นที่สำคัญว่า กรณีที่ลูกหนี้เสียชีวิตระหว่างทำแผนฟื้นฟู อาจต้องมีการให้ทายาทเข้ามาเป็นผู้บริหารแผนแทน ซึ่งถือเป็นอีกจุดหนึ่งที่ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังไม่ได้คำนึงถึง

ต้องรับฟังความเห็นรอบด้านก่อนแก้กฎหมาย

ในมุมมองของ ดำรงศักดิ์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการฝ่ายกฎหมาย ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ชี้แจงว่า ร่างกฎหมายล้มละลายฉบับล่าสุด ธปท. ได้มีส่วนในการพิจารณาในชั้นการรับฟังและให้ความเห็น โดยเจ้าภาพหลักคือกระทรวงยุติธรรม ซึ่งการแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ถือเป็นการต่อยอดจากฉบับเดิม และต้องมีการพิจารณาปรับแก้ก่อนออกเป็นกฎหมายต่อไป

หลังเกิดการแพร่ระบาดของโควิด ดำรงศักดิ์ให้ความเห็นว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง แต่ไม่อาจทราบแน่ชัดว่าจะยาวนานเพียงใด ธปท. จึงมีมาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ที่ประสบปัญหาตั้งแต่ระยะแรกและมีมาตรการเพิ่มเติมให้ตรงจุดมากขึ้น 

“ในกรณีที่ลูกหนี้มีเจ้าหนี้หลายรายและจำเป็นต้องมีการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ ซึ่งลูกหนี้ยังประกอบธุรกิจต่อไปได้ แต่อาจประสบปัญหาเป็นการชั่วคราว ทาง ธปท. ก็มีการออกโครงการ DR BIZ อีกช่องทางหนึ่ง เรามีโครงการคลินิกแก้หนี้ เพื่อปรับลดการชำระดอกเบี้ยและห้ามก่อหนี้เพิ่ม อีกส่วนหนึ่งคือโครงการหมอหนี้ เพื่อให้คำปรึกษาแก่ลูกหนี้”

ดำรงศักดิ์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการฝ่ายกฎหมาย ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)

ดำรงศักดิ์ กล่าวว่า หลักการของ ธปท. คือการออกมาตรการช่วยเหลือตั้งแต่ต้นน้ำ คือการให้ความรู้ทางการเงินกับประชาชนโดยทั่วไป ตลอดจนนักเรียนนักศึกษาอีกด้วย 

อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่ต้องดำเนินการคือ การฟื้นฟูกิจการของลูกหนี้ SMEs ซึ่งครอบคลุมทั้งบุคคลธรรมดา คณะบุคคล และบริษัทจำกัด จะทำอย่างไรให้เข้าถึงกระบวนการฟื้นฟูกิจการได้ง่ายและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ซึ่งการแก้ไขกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจต้องรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้าน เนื่องจากมีผู้เกี่ยวข้องหลายภาคส่วน

การล้มละลายไม่ใช่อาชญากรรม

วรภพ วิริยะโรจน์ ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ในฐานะโฆษกคณะกรรมาธิการการเงิน การคลัง สถาบันการเงินและตลาดการเงิน สภาผู้แทนราษฎร กล่าวว่า เมื่อพูดถึงการแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย คำว่า ‘ล้มละลาย’ อาจทำให้คนทั่วไปรู้สึกตระหนกหรือคัดค้าน แต่ที่จริงแล้วหากสื่อสารใหม่ด้วยคำว่า ‘การฟื้นฟูหนี้สินโดยสมัครใจของบุคคลธรรมดา’ จะเป็นคำตอบที่ตรงจุดมากกว่า 

วรภพชี้ว่า เจตนาของกฎหมายล้มละลาย คือการคุ้มครองทั้งสิทธิของเจ้าหนี้และลูกหนี้ กล่าวคือ สิทธิของเจ้าหนี้ในการเฉลี่ยทรัพย์ของลูกหนี้อย่างเป็นธรรมในกลุ่มเจ้าหนี้ ในขณะเดียวกันก็คุ้มครองสิทธิของลูกหนี้ให้มีโอกาสมีชีวิตใหม่เมื่อหนี้สินล้นพ้นตัว ซึ่งจำเป็นต้องมีกระบวนการฟื้นฟู พักชำระหนี้ และมีการไกล่เกลี่ยว่าจะฟื้นฟูกิจการกันอย่างไร 

วรภพมองว่า การประกอบธุรกิจมีโอกาสล้มเหลวหรือผิดพลาดได้เป็นธรรมดา จึงเป็นปัญหาที่ว่าหากคนธรรมดาทำธุรกิจไม่สำเร็จ ตกอยู่ในวังวนหนี้สิน ถูกติดตาม ถูกคุกคาม จะแก้ปัญหาอย่างไร ไม่ใช่เฉพาะธุรกิจ SMEs แต่ยังมีพนักงานอิสระ ข้าราชการ หรือเกษตรกร ที่มีโอกาสหลุดเข้าไปอยู่ในวังวนหนี้สินได้ อย่างน้อยหากมีกระบวนการให้คนธรรมดาฟื้นฟูหนี้สินได้ก็จะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย เจ้าหนี้ไม่มีการได้เปรียบเสียเปรียบกันว่าใครจะได้ทรัพย์ของลูกหนี้มาก่อน ลูกหนี้สามารถหาข้อสรุปร่วมกันระหว่างเจ้าหนี้ได้อย่างเป็นธรรม ทำให้กระบวนการชำระหนี้ทำได้รวดเร็วขึ้น และอยู่ในสภาวะที่ทุกคนตกลงยอมรับได้กับบริบทหรือสถานการณ์จริงของลูกหนี้ ณ ขณะนั้น 

วรภพ วิริยะโรจน์ ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ในฐานะโฆษกคณะกรรมาธิการการเงิน การคลัง สถาบันการเงินและตลาดการเงิน สภาผู้แทนราษฎร

“อย่างน้อยถ้ามีกระบวนการให้คนธรรมดาฟื้นฟูหนี้สินได้ ผมเชื่อว่าจะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย มันคือความเป็นธรรมมากขึ้นระหว่างเจ้าหนี้ ไม่เกิดการเสียเปรียบกันว่าใครติดต่อลูกหนี้ได้ก่อน ใครต่อรองลูกหนี้ได้ก่อน คนนั้นก็จะได้ทรัพย์ของลูกหนี้มาก่อน แต่ถ้าลูกหนี้สามารถเข้าฟื้นฟูแบบบุคคลธรรมดาได้ มันคือการเอาทั้งทรัพย์สิน หนี้สิน รายได้ รายจ่าย มากองกันอยู่บนโต๊ะ แล้วหาข้อสรุปร่วมกันระหว่างเจ้าหนี้ได้อย่างเป็นธรรม”

สำหรับข้อเสนอแนะเรื่องคนกลางในการไกล่เกลี่ยหนี้ วรภพเห็นด้วยว่า หากมีคนกลางอาจกลายเป็นโครงสร้างที่ทำให้เกิดอาชีพใหม่ด้านที่ปรึกษาทางการเงิน ซึ่งอาจจะต้องพึ่งพาทั้งสมาคมที่ปรึกษาทางการเงินหรือสมาคมธนาคาร เพื่อให้คนกลางมีความรู้และได้รับการยอมรับจากทุกฝ่าย 

“การล้มละลายเป็นเพียงความผิดพลาดทางการเงิน ในระบบการศึกษาไทยเองก็ยังไม่มีการสอนความรู้ทางการเงินมาก่อน เพราะฉะนั้นอาจไม่ใช่เรื่องแปลกเมื่อคนเราผิดพลาดกันได้แม้จะไปถึงขั้นล้มละลายก็ตาม การล้มละลายจึงไม่ใช่อาชญากรรมแต่อย่างใด หากแต่ต้องแก้ไขทั้งระบบไปพร้อมๆ กัน” วรภพกล่าว

ติดอาวุธความรู้ทางการเงิน เพื่อคนไทยเท่าทันหนี้

ในช่วงท้าย สฤณี อาชวานันทกุล กล่าวเสริมว่า นอกจาก พ.ร.บ.ล้มละลาย จะเป็นกฎหมายที่ใช้ในการจัดการข้อพิพาททางการเงินแล้ว อีกมุมหนึ่งยังถือเป็นเครื่องมือหรือกลไกในสารบบของการจัดการปัญหาหนี้สิน ผู้ที่ได้รับประโยชน์จากกฎหมายนี้อาจไม่จำกัดอยู่เพียงเจ้าหนี้หรือลูกหนี้เท่านั้น หากยังเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะอีกด้วย

“ในประเทศต่างๆ หากลูกหนี้ต้องการเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูหนี้สิน เขาก็จะได้รับการอบรมความรู้ทางการเงินเพื่อเสริมสร้างวินัยทางการเงินด้วย ฉะนั้น การเปิดช่องทางให้ลูกหนี้ได้เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟู จึงถือเป็นโอกาสหนึ่งในการยกระดับความรู้ทางการเงินให้กับคนไทยอย่างเป็นระบบ และนับเป็นความท้าทายว่าเราจะสร้างระบบนิเวศในการจัดการหนี้สินผ่านการออกแบบกลไกทางกฎหมายอย่างไร”

สฤณีกล่าวด้วยว่า หากกฎหมายได้รับการพัฒนามากขึ้นแล้ว เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์อาจไม่จำเป็นต้องเป็นทนายอีกต่อไป แต่อาจเป็นนักวางแผนทางการเงิน หรือเป็นบุคคลธรรมดาที่มีความรู้ทางการเงิน หรือเป็นจิตอาสาเข้ามาเป็นที่ปรึกษาให้กับลูกหนี้รายย่อยได้ 

“การผลักดันร่าง พ.ร.บ.ล้มละลายโดยสมัครใจ เราไม่ได้มองแค่เรื่องปัญหาหนี้สิน แต่มองไปถึงการยกระดับความรู้ทางการเงินให้กับประชาชน โดยแนวร่วมฯ จะพยายามขับเคลื่อนเรื่องนี้ต่อไป เพื่อสร้างความตระหนักในสิทธิของลูกหนี้ และอยากให้มองวิกฤติโควิดเป็นโอกาสหนึ่งในการแก้ไขกฎหมายล้มละลายให้เป็นธรรม เพราะนี่คือวิกฤติที่กระทบต่อผู้คนจำนวนมาก” สฤณีกล่าวทิ้งท้าย